Von einer umfassenden Bedrohung zu einer umfassenden Sicherheit
Hybride Konfliktführung kann alle Bereiche des öffentlichen Lebens und des staatlichen Handelns erreichen. Als militärisches Druckmittel dienen Distanzwaffen – denen die Schweiz heute schutzlos ausgeliefert ist. Unser Land ist ein lohnenswertes Ziel für einen Gegner, der es weniger auf die Schweiz selbst, sondern auf europäische Staaten generell abgesehen hat.
Die Lage hat sich verschlechtert – das sagte der Bundesrat bereits im Sicherheitspolitischen Bericht von November 2021. Und natürlich sagte er das nach dem russischen Angriff auf die Ukraine im Zusatzbericht von September 2022 und er sagt es noch einmal in der Sicherheitspolitischen Strategie 2026. Der Krieg gegen die Ukraine oder die jüngste Eskalation im Nahen Osten sind zwar augenfällige Belege, aber gleichwohl nur eine Facette einer vielseitigen Lageverschlechterung. Offen ausgetragene militärische Konflikte sind ein Symptom eines sicherheitspolitischen Wandels, dessen Ausgang wir noch nicht kennen.
Deutlich ist wieder die Bereitschaft zu erkennen, militärische Gewalt als Instrument der Machtpolitik einzusetzen – auch unter Inkaufnahme von erheblichen wirtschaftlichen und politischen Kosten. Die Wahrscheinlichkeit einer kriegerischen Auseinandersetzung in Europa ist erheblich gestiegen. Gleichwohl sind militärische Mittel nur Teil eines Instrumentariums an Druckmitteln. Dazu gehört auch die hybride Konfliktführung, die heute in aller Munde ist.
Hybride Konfliktführung: die Unschärfe des Begriffs ist ihr Kennzeichen
Hybride Konfliktführung zielt darauf ab, die Stabilität eines Staates und seiner Strukturen schrittweise und oft schleichend zu untergraben. Ein Gegner versucht zunächst, wirtschaftliche, politische oder gesellschaftliche Schwächen auszunutzen. Wenn diese Massnahmen nicht ausreichen oder eine weitere Eskalation bewusst in Kauf genommen wird, kommen militärische Mittel stärker zum Einsatz.
Der Begriff der hybriden Konfliktführung ist nicht neu. Vor zehn Jahren war noch eher die Rede von der «Gerasimov-Doktrin», andernorts spricht man von «grey zone warfare» – die begriffliche Unschärfe ist Teil des Phänomens und des Problems, das sich sicherheitspolitisch damit einstellt. Cyberangriffe, Desinformation, Spionage, Sabotage, verdeckte militärische Aktionen: Was alles zur hybriden Konfliktführung zählt, welches Ereignis nicht zufällig, sondern einem Plan folgend geschieht, lässt sich oft erst im Rückblick erkennen. Hinzu kommt, dass viele der Massnahmen hybrider Konfliktführung langfristig angelegt werden und ihre Wirkung erst über längere Zeiträume entfalten. Grössere Cyberangriffe mit Folgen für Gesellschaft und Staat können kaum aus dem Stand verübt werden, sondern erfordern monate- oder jahrelange Vorbereitung. Umso schwieriger wird es, das Muster zu erkennen.
(Grafik: SEPOS)
Man kann sich in akademischen Diskussionen über das Phänomen verlieren. Wesentlich für die sicherheitspolitischen Konsequenzen ist das nicht. Wesentlich ist, dass die hybride Konfliktführung – mithilfe der heutigen Technologie – praktisch alle Bereiche des öffentlichen Lebens und des staatlichen Handelns erreichen kann. Die sicherheitspolitische Lage muss daher sehr viel umfassender beurteilt werden als früher, die Analyse ist weit schwieriger geworden.
Und doch: Das Muster ist überdeutlich. Europa wird seit Jahren mit Aktionen hybrider Konfliktführung überzogen, oft genug ist die Urheberschaft auf Russland selbst oder seine Proxies zurückzuführen.
Die Intensität ist nicht allerorts gleich; von Sabotageaktionen wie zum Beispiel in Deutschland ist die Schweiz bisher verschont geblieben. Cyberangriffe, Desinformation und Spionage hingegen sind auch in der Schweiz tagtägliche Realität. Hinzu kommt, dass die Schweiz eben nicht nur Opfer hybrider Aktionen ist, sondern auch als Operationsbasis dienen kann, weil russische Operateure weniger stark eingeschränkt werden als in anderen Ländern und von der Schweizer Infrastruktur und Vernetzung profitieren können.
Hybride Konfliktführung beschränkt sich nicht auf verdeckte oder zivile Formen der Druckausübung; sie reicht bis zur Androhung und Anwendung militärischer Gewalt – und kaum ein Mittel eignet sich dazu heute besser als sogenannte Distanzwaffen.
Die Bedrohung aus der Distanz
An der Schnittstelle von Technologie, Proliferation und Doktrin haben Distanzwaffen massiv an Bedeutung gewonnen: Sie sind leistungsfähiger und präziser geworden, sie sind teilweise auch für nichtstaatliche Akteure verfügbar und sie werden eingesetzt, um den Gegner in der Tiefe zu treffen, seine Schlüsselsysteme oder seine kritische Infrastruktur auszuschalten. Das ist in der Ukraine ebenso wie im Nahen Osten zu beobachten. Die Effektivität von Drohnen wird oft unter- und gleichzeitig oft überschätzt – unbestritten ist aber, dass sie aus heutigen Konflikten nicht mehr wegzudenken sind und dass sie in der Hand eines technologisch beflissenen Gegners ein ernstzunehmendes Problem für bisherige Abwehrsysteme darstellen.
Die technologische Entwicklung der letzten Jahre hat drastische Fortschritte in den Fähigkeiten der Aufklärung und Wirkung auf Distanz ermöglicht. Auf dem sogenannt gläsernen Gefechtsfeld kann praktisch jedes Ziel aufgeklärt und auf grosse Distanzen innert kürzester Zeit bekämpft werden. Einen rückwärtigen Raum gibt es damit kaum mehr, tief gestaffelte Unterstützungsverbände sind ebenso lohnenswerte Ziele wie Logistik und zivile oder militärische Infrastruktur. Das hat Folgen für die Doktrin, aber auch für das Selbstverständnis einer Schweiz, die sich noch immer im gut abgeschirmten rückwärtigen Raum des NATO-Dispositivs wähnt.
Was bedeutet das für die Schweiz?
Dass die Schweiz Ziel eines umfassenden, direkten bewaffneten Angriffs wird, ist zwar unwahrscheinlich. Aber was Europa bedroht, bedroht auch die Schweiz. Es gibt kaum Anzeichen dafür, dass die Schweiz aus irgendeinem Grund, sei es die Neutralität, die Geografie, die Wirtschaft, die Diplomatie oder die Armee, weniger bedroht oder besser geschützt ist als ihre Nachbarn.
Die erodierende internationale Ordnung fordert kleine und mittelgrosse Staaten besonders heraus. Als wirtschaftlich international stark vernetzter Staat ist die Schweiz in den globalen Handel, internationale Finanzmärkte und europäische Infrastrukturen tief integriert; Dysfunktionalitäten oder Disruptionen in diesen Bereichen treffen die Schweiz ganz direkt.
Die Schweiz ist in verschiedener Hinsicht ein lohnenswertes und hochverwundbares Ziel für einen Gegner, der es vielleicht weniger auf die Schweiz selbst, sondern auf europäische Staaten generell abgesehen hat:
- Die offene Gesellschaft der Schweiz, die Spitzentechnologie wie auch die zahlreichen internationalen Organisationen, der sie Sitz bietet, machen sie zu einem besonders attraktiven Ziel für Beeinflussungsaktivitäten und verbotenen Nachrichtendienst.
- Die Schweiz als Drehscheibe im Zentrum Europas, durchkreuzt von zahlreichen Strom-, Verkehrs- und Kommunikationslinien, ist ein potenzielles Ziel für Cyberangriffe, Sabotage bis hin zu grösseren kinetischen Angriffen mit Auswirkungen über sie hinaus. Ihre Topografie erschwerte einem Gegner vielleicht raumgreifende Operationen mit mechanisierten Mitteln, aber sie schützt weder vor hybriden Aktionen noch Distanzwaffen. Gegen diese Bedrohungsformen nützt es auch nichts, von Freunden umgeben zu sein.
- Die Schweiz ist als neutraler Staat grundsätzlich auf sich selbst gestellt für ihre Verteidigung, und kann sich nicht auf die Unterstützung anderer verlassen. Ein Angriff auf die Schweiz als Nichtmitglied eines Verteidigungsbündnisses wäre nicht ein Angriff auf alle, sondern eben nur ein Angriff auf die Schweiz – auch wenn je nach Ausmass des Angriffs auch ihre Nachbarn massiv geschädigt werden könnten.
Die Schweiz ist also Teil eines sicherheitspolitischen Raums, dessen Herausforderungen sie unmittelbar betreffen und ihr Antworten abverlangen.
Sicherheitspolitische Antworten
Die Bedrohung für die Schweiz ist umfassend und vielfältig – also muss auch die sicherheitspolitische Antwort darauf umfassend sein. Diese Stossrichtungen verfolgt die Sicherheitspolitische Strategie:
- die Resilienz stärken;
- Schutz und Abwehr verbessern;
- die Verteidigungsfähigkeit stärken.
Bei der ersten Stossrichtung geht es darum, Verwundbarkeiten und Abhängigkeiten zu reduzieren und die Schweiz als Gesamtsystem resilienter zu machen. Dazu gehört zunächst ein Bewusstsein in der Gesellschaft, wie ernst die Lage ist und inwiefern auch alle von der hybriden Konfliktführung betroffen sind. Es braucht aber auch staatliche Massnahmen, etwa ein robustes Krisenmanagement oder Schutzmassnahmen für die kritische Infrastruktur, eine stärkere wirtschaftliche und technologische Sicherheit.
Die zweite Stossrichtung fokussiert auf die Verbesserung von Schutz und Abwehr. Die Stärkung des Bevölkerungsschutzes und der inneren Sicherheit – gegen Terrorismus, organisierte Kriminalität und Gewaltextremismus – soll die Bevölkerung besser vor Bedrohungen und Gefahren schützen sowie das Schadensausmass reduzieren.
Drittens soll die Verteidigungsfähigkeit gestärkt werden, indem die Armee Fähigkeits-, Ausrüstungs-, Personal- und Bevorratungslücken schliesst. Und für den Fall eines Angriffs auf die Schweiz muss sie in der Lage sein, sich gemeinsam mit Partnern zu verteidigen – das muss vorbereitet werden und setzt die Bereitschaft der Partner voraus. Beides – die eigenen Fähigkeiten und die Zusammenarbeit mit Partnern – kann zur Dissuasion beitragen.
Damit verfolgt die Strategie einen umfassenden Ansatz: Sie zeigt den zivilen und militärischen Handlungsbedarf auf, um die Schweiz gegenüber einer zunehmend komplexen Bedrohungslage widerstandsfähiger, handlungsfähiger und verteidigungsbereiter zu machen. In der Umsetzung der Sicherheitspolitischen Strategie wird es unter anderem auch darum gehen, die verteidigungspolitischen und militärischen Konsequenzen von den sicherheitspolitischen Stossrichtungen abzuleiten und Massnahmen zu ergreifen.
Was ist ein bewaffneter Angriff?
Es ist kennzeichnend für die hybride Konfliktführung, dass sie die Grenzen zwischen Krieg und Frieden verwischt. Der Aggressor möchte ja sein Opfer schwächen, ohne dabei die Grenze eines bewaffneten Angriffs zu überschreiten, die das völkerrechtlich zugestandene Recht auf Selbstverteidigung nach sich ziehen würde. Wann sich ein Staat als bewaffnet angegriffen bezeichnet und damit das Recht auf Selbstverteidigung in Anspruch nimmt, ist letztlich ein politischer Entscheid. Das eröffnet Graubereiche, in denen Chancen und Risiken einer Eskalation politisch abgewogen werden müssen. Es wäre deshalb nicht im Interesse des Verteidigers, allzu starre Kriterien für die Beurteilung festzulegen, ob ein bewaffneter Angriff vorliegt oder nicht. Die Sicherheitspolitische Strategie 2026 gibt deshalb lediglich Anhaltspunkte für eine politische Abwägung. So müsste durch einen oder mehrere erfolgte oder unmittelbar bevorstehende Angriffe ein erheblicher materieller und menschlicher Schaden verursacht werden, die Souveränität erheblich beeinträchtigt oder die territoriale Integrität verletzt sein.
Für die Schweiz ist die Frage insofern von besonderer Bedeutung, als auch die neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen von ihr abhängen: Wird die Schweiz angegriffen und in einen bewaffneten Konflikt verwickelt, fallen die Neutralitätsverpflichtungen weg und sie ist frei, ihre Verteidigung gemeinsam mit Partnern zu organisieren.
Verteidigungspolitische Konsequenzen
Die Streitkräfteentwicklung steht im Spannungsfeld zweier Zeiträume, die sie zu berücksichtigen hat: die Kurzfristigkeit der heute absehbaren und wahrscheinlichen Bedrohungen einerseits und andererseits die relativ ferne und weitgehend spekulative Zukunft. Warum? Weil sich Beschaffungen von Grossmaterial über Jahrzehnte erstrecken. Über diese Zeitdauer lassen sich kaum Prognosen treffen. Das würde dafür sprechen, dass die Armee auch weiterhin über alle Fähigkeiten verfügen muss, die in 10, 20 Jahren vielleicht gefragt sind. Nur reicht dafür das Geld nicht – und wird es auch mit allen durchaus nötigen Mehreinnahmen nicht.
Hinzu kommt, dass sich mit der Lageverschlechterung auch der Rüstungsmarkt grundlegend verändert hat. Der in vielen Ländern erkannte Nachrüstungsbedarf führt zu immer längeren Wartelisten und auch zu einer politischen Einflussnahme auf die Reihenfolge, wie es die Schweiz derzeit selbst erfährt. Produktionskapazitäten sind ausgelastet, Lieferketten angespannt, und Beschaffungen lassen sich nicht mehr beliebig steuern. Für die Schweiz, die in keiner dieser Wartelisten Priorität geniesst, bedeutet das, dass selbst dort, wo die finanziellen Mittel vorhanden sind, Beschaffungen nicht kurzfristig umgesetzt werden können.
Also ist eine Priorisierung in der Fähigkeitsentwicklung unumgänglich; Dringlich sind Massnahmen gegen die Bedrohung durch Distanzwaffen und die hybride Konfliktführung. Die heutige Bedrohung ist dabei oftmals nicht direkt gegen militärische Ziele selbst gerichtet, sondern gegen verwundbare zivile und staatliche Strukturen, die aus der Distanz oder verdeckt angegriffen werden können. Und auch wenn die Antwort darauf oft keine militärische ist, so braucht es die Armee in einer unterstützenden Rolle mehr denn je – und damit gewinnt die zivil-militärische Zusammenarbeit besonders an Bedeutung. Der Schutz kritischer Infrastrukturen ist eine zentrale Aufgabe, die die zivilen Behörden nur begrenzt wahrnehmen können. Mit zunehmenden Spannungen wächst der Unterstützungsbedarf, die Armee kommt im Assistenzdienst zum Einsatz.
Die hybride Konfliktführung kann schleichend oder sprunghaft eskalieren; die Armee muss deshalb ebenso in der Lage sein, ihren Einsatz fliessend den Gegebenheiten anzupassen und von Schutzaufgaben in robustere Aktionsformen zu wechseln. Sie tut dies immer gemeinsam mit zivilen Einsatzorganen und eingebettet in ein ziviles Einsatzumfeld. Sie arbeitet zusammen mit der Polizei, mit dem Nachrichtendienst, mit dem Zivilschutz und auch den Betreibern kritischer Infrastruktur. Die Stäbe und Verbände müssen Informationen austauschen können, sie müssen ihre Einsatzverfahren gegenseitig kennen und aufeinander abstimmen.
Über das ganze Eskalationsspektrum – von Unterstützungseinsätzen bis zur Verteidigung – sind Interoperabilität und Zusammenarbeit nicht nur innerhalb, sondern auch über die Landesgrenzen hinaus unverzichtbar. Mit einiger Sicherheit lässt sich sagen: Kein europäisches Land kann sich heute gegen einen modernen, mit Distanzwaffen ausgerüsteten Gegner allein verteidigen – abgesehen davon, dass ausser der Schweiz das auch niemand muss, können doch alle unsere Nachbarn auf den Beistand der NATO- oder EU-Mitgliedstaaten zählen.
Gerade gegen die oben genannten Bedrohungsformen – die hybride Konfliktführung und Angriffe aus der Distanz – helfen Grenzen so wenig wie Berge. Ohne internationale Kooperation ist ihnen schlicht nicht zu begegnen. Heutige Distanzwaffen erreichen die Schweiz aus der Peripherie Europas oder aus dem Mittelmeer innert Minuten bis Stunden. Der Schweiz, die weder Sensoren ausserhalb ihres Territoriums hat noch in ein Frühwarnsystem eingebunden ist, hat ohne Informationsaustausch mit Partnern so gut wie keine Vorwarnzeit.
Die Frühwarnung bei Angriffen aus der Distanz ist allerdings einer der wenigen Bereiche, wo fehlende eigene Fähigkeiten durch internationale Kooperation kompensiert werden können. Internationale Kooperation ist aber kein Ausweg aus dem ungelösten Problem, wie der enorme Investitionsbedarf der Armee finanziert werden soll. Voraussetzung für die Zusammenarbeit mit Partnern sind eigene Fähigkeiten, eigene Beiträge. Es wäre vermessen zu glauben, mit leeren Händen eine Kooperation eingehen zu können. Es führt also kein Weg daran vorbei, die bestehenden Fähigkeits-, Ausrüstungs- und Bevorratungslücken rasch zu füllen. Gerade bei den Fähigkeiten zum Schutz des Luftraums verfügt die Armee heute über praktisch keine Mittel. Darüber hinaus hat sie zwar genügend Mittel für die Ausbildung, aber nicht genug für Einsätze, die längere Zeit und grössere Truppen erfordern – was bei einer Zuspitzung der hybriden Konfliktführung durchaus nötig sein könnte.
Und das schliesslich sind auch die Bereiche, in denen unsere Nachbarn und Partner eine Eigenleistung der Schweiz erwarten dürfen. Wenn die Schweiz mit einer Unterstützung im Ernstfall rechnen will, braucht es eine ernsthafte Auseinandersetzung mit der Frage, wie eine solche Verteidigung in Kooperation konkret vorbereitet werden kann, was die Schweiz zu dieser Kooperation beitragen und wie sie die Kooperationsbereitschaft der Partner erhöhen kann.
Fazit
Die sicherheitspolitische Lage für die Schweiz hat sich drastisch verschlechtert und grundlegend und nachhaltig verändert. Bisherige Grenzen zwischen Krieg und Frieden, innerer und äusserer Sicherheit verschwimmen, an ihrer Stelle finden sich fliessende Übergänge und Grauzonen.
Ganz allgemein und auch für die Schweiz bedeutet das: Sicherheit lässt sich noch weniger als bislang in Silos und Grenzen denken. Sie muss umfassend verstanden werden. Sie erfordert ein Zusammenspiel von zivilen und militärischen Mitteln, von nationalen Anstrengungen und internationaler Kooperation. Vor allem aber erfordert sie ein kohärentes und entschlossenes Vorgehen, die Umsetzung der Massnahmen und die dafür erforderlichen politischen Entscheide, um die Sicherheit der Schweiz in einer immer gefährlicheren Welt zu stärken. Wie viel Zeit uns dafür bleibt, wissen wir nicht.
